检察机关内设机构边界的实践思考

作者:陕西省人民检察院 法律政策研究室 田鹤城 梁晓淮

    摘要:为遏制检察机关内设机构数量不断扩张的趋势,必须在消除机构设置功能异化的前提下,以组织成本最小化为标准,以实现法律监督职能为目标,合理界定检察机关内设机构的边界。
    关键词:检察机关 内设机构 设置边界
 
    一、引言
    诺贝尔经济学奖获得者科斯在其著名的《企业的性质》一文中提出:企业的规模取决于组织成本和交易成本的比较。企业将倾向于扩张,直到在企业内部组织一笔额外交易的成本,等于通过在公开市场上完成同一笔交易的成本或在另一个企业中组织同样交易的成本为止。[1]尽管科斯研究的对象是市场经济主体,但其所运用的成本分析方法同样适用于公共组织。特别是在当前社会公众对政府运营成本越来越关注,政府财政控制更加透明、规范。行政成本无疑成为公共部门设置和运行所需要考虑的重要因素之一。党的十八大报告提出稳步推进大部门制改革,大部门制并不只意味着不同部门的合并,也包括对部门内设机构的整合。
    检察机关作为国家法律监督机关属于国家机构的重要组成部分,其运行成本当然由国家财政负担。因此,其内设机构的设置既要考虑满足实现法律监督职能的需要,也要考虑如何降低运行成本。遗憾的是,在检察机关内设机构设置的改革实践过程中似乎并未充分关注和考虑行政成本的问题,相关理论研究中也少有涉及。
    以最高人民检察院内设机构的设置为例,1949年最高人民检察署成立时,设置了6个内设机构,其中3个综合部门,3个业务部门。[2]而到2012年,高检院的内设机构已达21个,这还不含其下管辖的6个直属事业单位。下级检察机关内设机构的设置一般与上级机关相对应,从总体来看,检察机关的内设机构数量越来越多。这固然有随着社会的发展法律监督内涵越来越丰富、检察业务越来越繁重的客观原因,但在设置内设机构时没有充分关注和考虑行政成本也是导致机构数量庞大的原因之一。
    如果将检察机关视为一个生产单位(其提供的产品是公共服务),内部分工有助于其更加专业化的生产、更加科学的管理,但内部车间(内设机构)越多,组织成本就会越大。这就产生了一个问题:究竟设置多少个内设机构才能用最小的成本实现法律监督的职能需要?我们可以假设两个极端,一是检察机关不设内设机构,检察职能由检察长直接指挥检察官完成(内设机构数量为0,机构边界最大)。二是将每一项检察职能分别由不同的内设机构承担(内设机构数量非常大,机构边界最小)。无疑理性的选择应是介于二者之间,这就迫使我们要研究,检察机关内设机构的边界究竟应该多大才是合理的?
    二、检察机关内设机构的设置目的及其功能异化
    检察机关设置内设机构的根本目的是为了更好地实现法律监督职能。将法律监督职能分配给不同的内设机构,通过机构之间的互相配合以提高效率,通过机构之间的互相制约以提高质量。如将诉讼监督职能分为刑事诉讼监督和民事、行政诉讼监督分别由侦监、公诉、监所、民行等部门行使,各部门业务固定有助于检察官的专业化,通过专业化的分工配合,可以提高工作效率。又如,自侦、侦监、公诉三项职能分别由三个部门行使,犹如三道工序,后一道工序对前一道工序有监督作用,通过内设机构之间的互相监督,可以更好地保证案件质量,实现司法公正。
    尽管设置内设机构的本旨是实现法律监督职能,但在检察机关内设机构改革的过程中,内设机构的设置往往被赋予了许多其它功能。而其中非常重要的一个功能是通过设置内设机构解决检察官的职级待遇问题。在我国司法体制中,检察官的地位并不独立,没有业务事项的决定权,其行政待遇和物质利益往往与相应的职务、职级挂钩,检察官只有通过获得相应的行政职务才能得到一定的社会地位和经济利益,检察官只有成为行政领导才能在处理案件时获得更多的话语权。而通过多设置一些内设机构就可以增加职数编制,解决检察官的职级待遇问题。这往往成为实践中增设内设机构的主要动因。因为设置内设机构的这一功能和实现法律监督职能的本旨没有任何关系,我们可以称之为内设机构功能的异化。这种内在利益的驱动和检察体制改革、诉讼法修改等因素相结合就造成了检察机关内设机构数量日益扩大的客观结果。
    我们在为检察机关内设机构的设置提出政策建议时,如果忽视了内设机构的这种异化功能,所构想的制度设计就很可能难以实现。检察官职级待遇属于检察人力资源管理问题,检察人力资源管理和内设机构的设置分属于检察管理的不同类别,当二者通过非正式纽带交织在一起时,内设机构设置问题就变得更加复杂化。之所以在研究检察机关内设机构的设置之前要特别强调这种异化功能,不仅在于要合理界定检察机关内设机构的边界必须首先要去除附加在内设机构之上的异化功能,更为重要的是检察官的职权范围是决定检察机关内设机构边界大小的决定性因素之一。有研究者敏锐的指出:内设机构是检察职能的分解形态和检察官行使职权过程中的行政组合。在检察职能分解与检察官的独立性之间对内设机构进行功能定位是研究检察机关内设机构设置问题的理论前提之一[4]
    或许不需要运用复杂而抽象的理论来解释内设机构规模、成本、功能和人力资源管理之间的关系。我们可以用一个形象的比喻来描述检察机关内设机构与人力资源管理关系的现状。假设检察机关是一艘船,船上有九名工作人员,其中一名舵手(检察长),舵手负责船的方向因而当然获得对船上人员的指挥权并享有相应的经济待遇。其余八名工作人员为水手(检察官),水手要获得提升只能通过转变为管理人员(厅、处、科长),因此为了更好地激励水手工作积极性,决定分别设置船头、左舷、右舷、船尾四个工作区,各提升一名区长,于是该船内设机构为四个,管理人员变为五名,具体工作人员减少为四名。如此设置的后果是船只运行成本(管理费用)增加、运行效率降低(执行具体职能的工作人员减少),为了解决这一问题(案多人少),必须增加水手(检察官),当水手(检察官)规模扩大,又面临着激励问题,于是再设置新的机构,结果导致机构数量不断扩大,行政成本攀升,工作效率反而降低。
    三、检察机关内设机构组织成本分析
    组织成本可分为显性组织成本和隐性组织成本。显性组织成本是指可以用货币衡量和计算、计入会计账目的组织成本。主要包括管理人员工资、管理经费、培训费用等。隐性组织成本是一种隐藏于组织总成本之中,游离于财务审计监督之外的成本。[5]主要包括信息沟通成本、效率成本、机会成本等。组织成本中的绝大部分是隐性成本,难以具体量化。组织成本就像冰山,浮在水面的冰山一角体现的是能看见的向外支付的组织管理费,而大量的沉在水下的冰山是人们所看不到的企业内部消耗的组织费用,水下的组织内耗越深,露出水面的冰山就越小[6]
    检察机关的组织成本包括很多方面,下面我们以内设机构的设置为切入点,结合笔者三十余年的检察工作实践,对机构运行的显性组织成本和隐性组织成本进行分析。首先来看显性组织成本,设置一个内设机构必然要确定内设机构的管理人员和辅助管理人员,对这些非生产性人员支付的工资以及这些人员从事管理活动所消耗的行政经费都应计入组织成本。以省级检察机关为例,设置一个内设机构一般配备正职负责人一位,副职一到三位,内勤一到四位。内设机构正、副职负责人不直接办理案件,内勤一般也不直接办理案件,这些人员都从事非生产性劳动,其工资和所耗用的行政经费均为组织成本。接下来我们再来看隐性组织成本,检察机关内设机构特别是业务部门之间具有程序性联系,增设业务部门意味着业务的分离和细化,与此同时各业务部门之间信息沟通成本必然增加并在一定程度上影响到效率。内设机构的分设还伴随着管理成本的增加,例如考核难度加大、人员培训成本增加等。
    组织机构的合理设置可以有效降低组织成本。从组织成本角度分析,现行检察机关内设机构设置数量无疑过多,应当进行合并。通过内设机构的合并可以减少管理人员的数量,使更多的人力资源投入到办案一线;机构合并后管理链条缩短,管理者获取信息更加直接,有助于管理水平的提高;机构的合并可以促使检察官业务能力的全面发展,通过干中学降低培训成本;机构的合并还可以降低机构之间的信息沟通和摩擦成本,更好地提高工作效率。但是,机构的合并也面临两个问题:一是机构合并后业务量增加,内设机构负责人能否承担增加后的工作量,目前检察机关办理刑事案件,实行检察人员承办,办案部门负责人审核,检察长或检委会决定的模式。这种模式下,如果内设机构的边界过大,办案部门负责人将无力承担审核职责。这个问题的解决一方面需要通过对检察官和行政负责人之间重新配置权力和职责,扩大检察官的权力并强化其责任,行政负责人对一般案件不再干涉,更多地承担行政管理职能。另一方面也要注意内设机构的边界要合理,管理资源和业务量要相匹配,不能为合并而合并。二是检察业务之间具有程序性,不同环节的业务之间具有监督作用,内设机构的设置不能只考虑组织成本,还要考虑法律监督职能的实现,在二者之间应当选择最优化方案。
    因此,检察机关内设机构的设置在组织成本方面必须减少重复支出的管理成本,降低部门之间沟通协调成本。当一类检察业务由一个部门行使比由两个部门行使组织成本更低的话,则应对部门进行合并,用最小的成本实现法律监督职能。
    四、检察机关内设机构设置的政策建议
    根据《人民检察院组织法》等法律的规定,法律监督职能可以概括为四大类:一是刑事诉讼监督。主要包括:刑事侦查监督、刑事审判监督和刑罚执行监督。二是民事行政诉讼监督。主要是对人民法院的生效民事行政判决、裁定是否正确适用法律以及民事行政诉讼活动进行监督。三是职务犯罪监督。主要是对国家工作人员贪污、贿赂、渎职侵权等犯罪行为进行监督。四是刑事犯罪公诉。主要是对公民、单位触犯刑事法律构成犯罪并需追究刑事责任的行为向人民法院提起公诉。以上四大职能分别由不同的内设机构承担,其中刑事诉讼监督职能主要由侦监部门(自上而下又分为几个厅、处、科)、监所检察部门、控申部门承担;民事行政诉讼监督由民行检察部门(各地情况不同,有将民事检察和行政检察分设的,也有设民行一处、二处的);职务犯罪监督职能由反贪局和反渎局承担(两个局之下又分为若干个处、科);刑事犯罪公诉职能由公诉部门承担(分为若干个厅、处、科)。
    目前这种内设机构设置方法不仅导致显性组织成本过高(过多的管理人员),也导致隐性组织成本过大(各部门之间沟通协调产生的摩擦成本、对内设机构的考核难度大等)。基于降低组织成本的考虑,必须对目前的内设机构进行整合,基于实现法律监督职能的需要,又必须为内设机构确定合理的边界。
    刑事诉讼监督方面,目前侦监、监所、控申(部分业务)的业务具有同质性,只是监督的环节和重点不同,而民事行政诉讼监督和刑事诉讼监督监督的具体对象虽有一定差异,但二者均是对诉讼活动进行监督,又具有共性的一面。因此可以考虑将上述内设机构进行合并,只设一个诉讼监督部门(厅、局、处、科)。刑事公诉职能也没有必要分设几个部门,只设立一个公诉部门(厅、局、处、科)。职务犯罪监督方面,贪污、贿赂与渎职犯罪均属职务犯罪,许多贪贿犯罪又和渎职犯罪相交织,从工作模式看反贪和反渎具有类似性。实践中反贪部门普遍存在案件数量多、人员不足的情况,而反渎部门一般却面临案件数量少、人员闲置的局面,这两个部门也可以考虑合并,以更好地利用人力资源。刑事公诉部门和职务犯罪监督部门不能和诉讼监督部门合并的原因在于,三个部门之间具有内部监督的关系。因此检察机关主要业务部门只需设置三个内设机构即可。特别是在基层院,没有必要在机构设置方面和上级机关一一对应,机构设置越少越好。目前还有部分业务不能纳入上述三个内设机构,主要是案件管理业务、检委会办公室业务、举报控告业务,举报控告和检委会办公室的职能都可以归入案件管理部门(实践中部分地方检察机关已经将检委会办公室归入案件管理部门)。而为检察业务服务的综合部门更应该进行合并,只设政治部、综合局(处、科)即可,根据业务人员的比例配备相应工作人员。
    以上对内设机构的重新整合建议方案,既能满足实现法律监督职能的需要,又能最大限度的降低组织成本,同时也可以有效遏制检察机关内设机构设置数量不断扩大的趋势,应当是确定检察机关内设机构边界的一种合理选择。
 


[1] 罗纳德·科斯《企业的性质》,载《现代制度经济学》[M],北京大学出版社2003年版,第103页。
[2] 王松苗《检察机关内设机构的风雨变迁》[N],《检察日报》,2009-10-12。
 
[4] 徐鹤喃、张步洪《检察机关内设机构设置的改革与立法完善》[J],《西南政法大学学报》2007年第1期。
 
[5] 管良坤《企业成本控制中的隐性成本及其控制研究》[J],《Business China》 2010年第9期。
[6] 雷丽玲《企业组织成本控制问题及对策探讨》,江西财经大学硕士学位论文2012年。